关于《中华人民共和国城乡规划法》贯彻实施情况的调研报告
宁陕县人大常委会副主任 周康礼
（2023年11月）
2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），是从我国国情和实际情况出发，在多年的城市和镇村规划工作实践基础上，规划立法上的一次重大飞跃。从城市规划法到城乡规划法，可以说是打破了建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体化的规划时代，一字之差，意义深远。结合我县目前在县城实施的“三拆三建三提升”及在镇村开展的“三拆三清三提升”环境大整治活动，探究县城、农村“乱搭乱建、未批先建、乱堆乱放”（以下简称“三乱”）现象突出，严重影响市容环境的真正原因，按照主题教育要求，自身分管联系工作实际，2023年10月25日、11月5日，组织部分人大代表及县住建局、县自然资源局、县司法局等职能部门负责同志组成调研组，先后深入江口回族镇、广货街镇、皇冠镇、筒车湾镇、城关镇等地，通过实地查看、现场座谈、查阅资料等方式对贯彻实施《城乡规划法》情况及县城、农村“三乱”问题突出等方面进行了调研，形成如下调研报告。
一、《城乡规划法》在我县实施的基本情况
（一）法律学习宣传取得一定实效。《城乡规划法》颁布实施后，县政府及有关部门能够坚持落实学法制度，以历次普法活动为契机，动员部门、镇村干部进行专题学习，组织规划管理和技术人员参加上级城乡规划法律培训，提升了相关人员的业务素质和执法能力。借助电视、广播、网络、标语、宣传车等形式开展主题宣传，利用每年12月4日“国家宪法日”、6月25日“全国土地日”设立集中宣传点开展《城乡规划法》普法宣传活动，在全社会倡导自觉学法守法的良好风气。安排宣传经费，发放普法资料1万余份，刊播宣传信息100余条，提高了广大干群对《城乡规划法》的知晓率、参与率和执行率。
（二）规划编制工作进一步深化。2021年规划职责划转前，县住建局先后编制和修编了县城总体规划、县城控制性详细规划、集镇总体规划、村庄规划和专项规划，基本形成以总规为统领、镇村规划为支撑、各项专项规划及修建性详细规划为抓手的县域规划体系。由县自然资源局负责规划职能后，该局围绕建设全国生态经济强县，建成全国一流生态旅游目的地目标任务，构建“两轴三区”国土空间总体布局，完成“三区三线”划定，落实479个重点建设项目用地规划。目前，县国土空间总体规划已上报省级待批，10个镇控制性详细规划编制工作正在推进，已完成13个试点村村庄规划编制，21个村庄规划正在编制当中。
（三）规划实施和监督不断加强。不断健全规划管理机制，规划职能划转后印发了《宁陕县国土空间规划委员会工作规则（试行）》《宁陕县城规划区私人建房管理办法（试行）》《宁陕县农村建房规划管理办法》等规范性文件，确保城乡规划实施和监督的权威性、规范性和严肃性。严格落实城乡规划审批制度，积极优化规划许可办理，将“一书两证”办理时限由原来的20个工作日压缩为10个工作日，建立重点招商引资项目、公益事业基础设施等审批“绿色通道”，实现城乡建设项目统一审批、统一管理。2021年3月以来，共办理《建设项目预审与选址意见书》28件，《建设用地规划许可证》24件、《建设工程规划作可证》50件，建设工程规划验收21件，收缴城市基础设施配套费327.84万元，委托各镇审批乡村规划许可证58件。同时，严格项目过程监管和严肃整治违法建设，2018年以来，全县先后立案查处违章建筑案件178起，拆除违建2.23万㎡，行政处罚476.3万元。
二、《城乡规划法》实施中存在的突出问题
（一）法律学习宣传不够，干群法制观念淡薄。规划主管部门、建设单位执行《城乡规划法》意识不强，对规划的重要性认识不足，法制观念淡薄。主要表现在部分领导干部对《城乡规划法》学习贯彻不到位。通过调研发现，部分镇村领导和干部还停留在《城乡规划法》就是用来查处乱占乱建的认识上，对正在实施的规划知之甚少，存在执行规划不严格的现象。部分群众对规划的范围、建设的项目、规划的管理及申报手续不清楚，对规划执法行为缺乏理解和支持，未批先建、少批多建、乱搭乱建等违法建设现象时有发生。
（二）规划实施出现“真空”，科学管理依据缺失。以2021年为分界线，在规划职能划转前后，规划主管部门相互之间配合支持不到位，特别是针对县上重点项目建设，主动服务意识不强，解决问题的办法不多，工作中存在推诿扯皮现象，造成规划实施落实出现“真空”。这期间出现了多起乱搭、乱建现象，据调研组了解，2021以来在县城城乡结合部及集镇的私人建房中，存在多起建房规划手续不齐全，因国土空间规划编制过程中管控边界不清晰导致规划审批混乱、侵占规划红线等问题。此前，规划主管部门以罚代法。对县城一户私人建房违章建设行为进行处理，违反审批流程，补办规划审批手续不当，确定的建设高度影响相邻建筑的通风、采光和安全，形成人为矛盾，群众意见很大。现在，作为上位规划的国土空间总体规划正在报批，新的系列专项规划尚未编制完成，中间衔接不到位，导致部分重点建设项目规划审批手续不完善。
（三）规划编制严重滞后，阻碍项目建设实施。目前，仅县国土空间总体规划上报待批，10个镇控制性详细规划编制工作正在推进，已完成的13个试点村村庄规划编制还未按程序完成审批工作，其他的规划进展缓慢，造成全县规划编制整体工作进展严重滞后。调研组还发现，在规划编制的前期广泛征求各方面意见不够，规划成果和规划审批公示不充分，社会知晓度低。总体规划与专项规划的衔接不够紧密，预见性、超前性、科学性、全局性不够。如部分重点项目在实施过程中未按照规划实施，导致无法及时落地落实；县城在建设电力、供排水、燃气、通信等项目时由于规划统筹不到位，致使有的路面频繁开挖，严重影响市容市貌并造成资源浪费，干群意见多，社会反响较大。
（四）规划监管水平不高，执法工作不够有力。规划执法主管部门对规划的监管还处于浅表层，日常巡逻执法不到位，存在无人举报就无视违规建设的现象，导致批少建多、批低建高、乱占滥建等违规现象普遍存在，内心深处对秦岭生态保护违建拆除的惨痛教训领悟不深。规划执法队伍存在力量薄弱、培训不够、业务不精、硬件不足等问题，对违法建设整治措施不够有力，没有起到应有的威慑作用。在本次调研中，调研组发现个别项目单位为追求利益最大化，擅自改变规划，提高容积率、挤占公共绿地，甚至是人行道进行开发建设；规划主管部门没有及时有效介入重大项目建设的前期工作，导致项目申报和建设主要内容工作脱节；个别镇不严格执行城乡规划和审批流程，贯彻实施《城乡规划法》的主体责任缺失，导致了建设随意性大、遗留问题多、补救难度大。
三、进一步贯彻落实《城乡规划法》建议
（一）加强规划法规宣传，增强干群规划意识法制观念。县政府及相关部门要制定切实可行的措施，采取多种有效途径，结合“八五”普法，深入持久地宣传《城乡规划法》，增强全民的规划意识。面向领导宣传，让他们提高遵规守法意识、重视规划，绝不能因人员更替随意改变规划；面向施工单位宣传教育，让他们坚守规划标准实施工程建设，当好执行规划的践行者；面向群众宣传教育，让他们增强法律意识和规划意识，争做实施规划的参与者和监督者。完善城乡规划公众参与制度，在规划编制和实施的过程中遵循公开、民主的原则，广泛征求各行各业和广大群众的意见，真正增强规划编制和实施的民主性和透明度，保证城乡规划工作的科学性和权威性。
（二）完善规划编制体系，保证各项规划紧密衔接配套。进一步提高认识，增强紧迫感，科学编制城乡规划，健全完善规划体系。着力修编完善县城、集镇、村庄规划及控制性详细规划、专项规划编制工作，坚持超前规划和高标准、高起点规划，统筹考虑人口、产业、土地、环境、文化等因素，按照“多规合一”要求，优化发展布局，织密基础规划网底，填补公共规划缺漏，力促详规覆盖率达到100%。深入挖掘和培育地方特色文化，打造宁陕标志性节点建筑，建设文化内涵丰富、特色鲜明、风格独具特色的县城、集镇、村庄。进一步加强不同规划间的衔接，构建由多层级、多类别规划组成的科学合理、协调有序的城乡规划体系。
（三）严格规划实施监管，切实维护规划的法定权威性。县政府及相关部门要严格依法办事，做到规划一经审批，非经法定程序，不得随意更改，要切实维护规划的刚性约束力。要严格执行先有规划后供地、后建设的原则，合理确定用地规划和建设强度，真正做到集约、节约。要强化重大项目的规划选址研究，项目选址时要充分征求环保、消防、供排水、供电、供气、抗震、防洪等相关部门意见。按照城乡规划法第二十九条“应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设”的规定，规划好学校、医院、市场、公厕、停车位、垃圾收集等公共服务设施布局。严格保护自然资源、生态环境、历史文化遗产和传统风貌，丰富城市内涵，营造优良的宜居环境。要增强规划工作的透明度，畅通规划执行方面的群众监督投诉渠道，建立和完善公众监督规划工作制度，重大变更的规划要严格执行程序，须报原审批部门备案。
（四）强化规划队伍建设，努力提高规划监督管理能力。强化规划设计人才队伍建设，完善高层次规划设计专业人才引进制度，为城乡规划工作更好开展提供智力支持和人才保证。通过“走出去、请进来”等方式，加强与省内外优秀设计单位合作，利用他们的先进规划理念和方法，强化对我县规划编制和执法人员的专业知识培训，提高规划编制水平和执法能力。同时，不断加大对擅自改变规划行为的查处力度，特别是在城乡结合部，对于一些严重违反规划的行为，要坚决予以曝光，在全社会形成严格执行规划的良好舆论氛围。
